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不忘初心 服务民生——社区服务发展30年述评

2018-04-10 17:44  [来源:社工中国网]   [编辑:祁婷]
          光阴荏苒,社区服务自1987年开始倡导发展迄今,已历经30年时间。对社区服务30年的发展进行回顾,对于继往开来,更好地推进社区服务,提高社区服务水平,增进社区居民福祉,无疑具有积极而现实的意义。

   回望社区服务30年的发展,大致可以将其划分为如下三个阶段:

   第一个阶段:1987年至1991年。在这个阶段,社区服务由民政部门一家倡导、引领和推动,处于发动期。这个阶段的主要任务是,使民政系统、街道和社区的干部群众在思想上认识和理解社区服务概念,在工作实践中积极进行探索。这时的社区服务主体以居民群众或社区成员为主,主要方式是互助,开展社区服务的目的是调解人际关系、缓解社会矛盾,服务的性质是福利性的。

   在1987年8月5日召开的大连社区服务工作座谈会上。 我国社区服务的首倡者、民政部原部长崔乃夫,第一次提出并阐述了社区服务的概念。他说,“什么叫社区服务?这是一个新的提法,不见经传。可以作这样的解释:在政府的倡导下,发动社区成员开展互相(应为助,笔者注)性的社会服务活动,就地解决本地区的社会问题。这就是社区服务”。

   在同年9月18日在武汉召开的“全国城市社区服务工作座谈会”上,崔乃夫对社区服务概念再次进行了阐述,时任副部长张德江也对其进行了阐述。崔乃夫说:“那么什么是社区服务,我认为就是在政府的领导下,发动和组织社区内的成员开展互助活动,解决本社区问题,它的目的就在于调解人际关系,缓解社会矛盾,创造一个和谐、良好的社会环境。这就是社区服务。张德江在讲话时指出:一般地讲,社区服务是指在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务。

   社区服务是社会发展的需求孕育的,是适时而生的。它是在改革开放的大潮中,伴随社会福利社会化改革产生的。当时,主要有三个方面的因素催生了社区服务。第一个因素是,城市社区人口增加、家庭人口结构变化及其对社会福利服务需求的量出现激增。改革开放前,社区的主要人口是无单位归属的所谓“纯居民”,改革开放后,个体户、私营企业主、自由职业者、“三资”企业的职工等社会新生阶层在社区兴起。实行属地化管理后的退休职工由“单位人”变为“社区人”。家庭小型化、人口老龄化、老年人口空巢化趋势明显。二是社会福利服务的供给严重不足。与社会福利服务需求迅速增长形成鲜明对比的是,社会福利服务的供给却不断弱化。随着改革的推进,政府转变职能、企业转轨、社会转型,单位办社会、单位提供后勤服务的职能逐渐剥离。剥离出去的职能需要由社区来承接,由社区服务来完成。三是社会保障的结构不完整。完整的社会保障既应有经济(收入)保障,也应有服务保障,而当时只有经济保障,没有服务保障,使得有些人,包括高龄退休人员、残疾人、患病人员等在内,虽然有一定经济收入,但由于身体不能动,日常生活问题仍然不能解决。

   这时的社区服务概念有两个关键点,一是政府的倡导(领导),二是发动和组织社区成员互助。为什么要在政府的倡导或领导下?如果没有它行不行?回答是不行,社区服务可持续发展离不开政府的倡导和领导。首先,这是由政府的权威性决定的。我们的政府是中国共产党执政的政府,是为人民服务的政府,它的权威性高于人民团体、社会组织和企业等任何其他组织机构。有了它的倡导,对群众才有号召力;有了它的领导,社区成员的发动和组织才有可能。其次,源于社区成员对政府的依赖性。长期的计划经济体制,政府成为全能政府,包揽一切,养成了居民依赖政府的习惯,没有政府的倡导和领导,由政府提供一切改由居民间互助解决问题,从思想上难以接受,在行动上难以落实。第三,是由政府掌握的资源决定的。社区服务需要资源,其中公共资源非常重要,不可或缺,而政府是公共资源的掌管者,没有政府的领导和支持,社区服务难以前行。为什么要强调发动和组织社区成员之间的互助?因为在居民群众中间蕴藏着极大的能量,发动和组织社区成员互助,是中国共产党的群众路线和人民战争思想在社区服务领域的具体应用。在邻里之间、居民之间开展互助,因为服务人员就在身边,可以有效解决服务人员的来源问题;由于这种服务只是服务,不涉及资金,可以解决服务保障问题;因为这种服务就在身边,随时可以实施,可以解决服务的便捷问题;这种服务不涉及收费,不存在服务收费问题。

   崔乃夫和张德江两人提出的社区服务概念代表了社区服务开展初期实际工作者对这个范畴的认识,对民政部门和城市社区工作者影响颇深,对初期的社区服务发挥了重要的指导和推动作用。首先是使人们明确了什么是社区服务,明确了政府和社区成员在社区服务中应担当的角色,自此社区互助服务兴起了新的高潮,使社区志愿服务应孕而生,1989年3月18日在天津市和平区新兴街道诞生了第一个社区服务志愿者协会,1989年写进了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。社区服务的提出,是社会福利社会化走出的第一步。这个定义的不足在于,未明确由谁来发动和组织社区成员开展互助性服务。

   民政部于1989年10月在杭州召开“全国城市社区服务经验交流会”。可以说,这次会议是对几年来社区服务工作的总结。会议提出:“社区服务,是指在政府的指导和资助下,由街道办事处和居委会出面,动员社会各方面的力量,发扬自力更生互帮互助精神,因地制宜,兴办各类小型福利设施,开展种类服务活动,为居民特别是有困难的家庭和居民,提供福利和服务”。可以说,这个定义是对崔乃夫和张德江定义的发展和完善,包含了政府在社区服务中的地位和作用,社区服务的主体、对象、指导思想和方式。第一,明确了发动和组织的主体,强调“由街道办事处和居委会出面”。第二,进一步明确了政府的作用是“指导和资助”。第三,明确了服务的指导思想,发扬“自力更生互帮互助的精神”。 第四,明确了服务的性质是福利性的。第五,明确了服务的方式,“兴办各类小型福利设施”。第六,明确了服务的对象,对象是全体居民,重点是有困难的家庭和居民。

   第二个阶段:1992年至2006年。在这个阶段,社区服务不再是民政部门一家唱独角戏,而是发展成为14个相关部门的大合唱,14个相关部委联合下发了历史上第一个以社区服务业为主题的文件,社区服务成为一种新的业态。在此期间,社区服务成为社区建设的龙头工作,相关部门的工作先后向社区下沉。

   1992年6月,中共中央、国务院下发《关于加快发展第三产业的决定》(中发﹝1992)5号),首次提出了“社区服务业”这一概念,并明确了社区服务的产业属性,社区服务在经济建设方面的功能开始突显。

   1993年,民政部联合国务院所属的其他13个部委颁布的《关于加快发展社区服务业的意见》,对社区服务业作了明确界定:“社区服务业是在政府倡导下,为满足社会成员多种需求,以街道、镇、居委会和社区组织为依托、具有社会福利性的居民服务业”。这个定义与崔乃夫、张德江于1987年下的定义有四个不同之处:一是下定义的主体有很大不同。前者是领导者个人下的定义,代表的是领导者个人的见解和认识,后者则是以文件的形式下发的,而且这个文件不是民政部门单独下发的,而是联合了其他13个部委行局联合下发的,代表了这些部门的共识,其权威性也更强。二是明确了社区服务的属性为居民服务业,使其在国民经济类别中的地位更加确定了。三是社区服务的目的是满足社会成员的多种需求,而不是以前限定的物质和精神需求,较以前更加丰富了。四是明确了街道、镇、居委会和社区组织在社区服务中的作用。这个文件的下发和对社区服务的重新定义,不仅阐述了社区服务的内涵,而且对社区服务的外延也做出了规定,反映了社区服务的发展:一是倡导和推进社区服务不再是民政部门一家的行为,而是受到相关部门的高度关注。二是社区服务发展成为一个业态,成为第三产业的重要组成部分。

   2000年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发﹝2000﹞23号),将社区服务列为社区建设的一项重要工作内容。文件指出:社区服务是社区建设重点发展的项目,具有广阔的前景,要坚持社会化、产业化的发展方向;各地区要继续贯彻落实国家对发展社区服务的各项扶持政策,统筹规划,规范行业管理。要不断提高社区服务质量和社区管理水平,使社区服务在改善居民生活、扩大就业机会、建立社会保障社会化服务体系、大力发展服务业等方面发挥更加积极作用。文件还要求:把城市卫生工作的重点放到社区,积极发展社区文化事业,大力整治社区环境,净化、绿化、美化社区,加强社区治安。

   2002年8月,公安部、民政部印发了《关于加强社区警务建设的意见》(国发﹝2006)10号),此后,警务进社区工作开始起步,社区治安工作开始有了专业人员和专业力量,以社区警察和社区治安志愿者为主体的、专兼结合的社区治安队伍开始形成。

   2004年,中共中央办公厅转发了《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》。意见明确要求,把服务群众作为街道、社区党组织的重要任务,不断扩大党在城市工作的覆盖面。自此开始,社区党的建设不断加强,强化了党组织和党员在社区服务中的重要作用。

   2005年,民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、全国老龄工作委员会办公室、中国关心下一代工作委员会、中国社会工作协会联合下发了《关于进一步做好新形势下社区志愿服务工作的意见》(民发﹝2005)159号),对社区志愿服务工作进行了部署,提出了要求,使社区志愿服务工作有了遵循,开始步上快速发展的轨道。

   2006年2月,国务院下发了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(国发﹝2006)10号),文件要求,推进社区卫生服务体系建设。此后,社区卫生服务工作开始起步,中国社区卫生服务协会诞生,社区卫生服务中心和站快速兴建,其服务功能较之前的红医站有了显著提升,且发展潜力巨大,为医疗卫生制度改革奠定了坚实基础。

   第三个阶段:2006年至2016年。在这个阶段,社区服务上升为国家行为,党中央的文件对社区服务提出要求,国务院专门下发文件,国民经济和社会发展纲要将社区服务纳入其中,社区服务兼具福利性和产业性,社区服务体系建设开始成为工作重心。

   党的十六届六中全会文件和十七大报告均对完善社区服务提出了要求。2006年10月11日党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求,“健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。完善社区公共服务,开展社区群众性自助和互助服务,发展社区服务业”。2007年10月25日,胡锦涛在党的十七大报告中要求,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。推进社区服务业发展,成为建设和谐社区、构建和谐社会的重要内容。

   2006年4月,国务院下发了《关于加强和改进社区服务工作的意见》(国发﹝2006)14号)。这是第一份以国务院名义下发的专门部署和推进社区服务工作的文件,是一篇指导社区服务的重要文献。文件要求,“通过努力,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应,覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系,努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应”。

   在这里,首次提出了社区服务体系的概念,自此开始,社区服务进入体系建设轨道。

   国民经济和社会发展第十一个和第十二个五年规划纲要均对发展社区服务提出要求。第十一个五年规划纲要第四篇第十七章单列一节(即第五节),对加快发展社区服务业提出:“围绕便民服务,重点发展社区卫生、家政服务、社区保安、养老托幼、食品配送、修理服务和废旧物品回收等。理顺社区管理体制,推进社区服务规范化和网络化建设”。第十二个五年规划纲要第四篇第十六章第三节要求,鼓励发展家庭服务业。以家庭为服务对象,以社区为重要依托,重点发展家政服务、养老服务和病患陪护等服务,鼓励发展残疾人居家服务,积极发展社区日间照料中心和专业化养老服务机构,因地制宜发展家庭用品配送、家庭教育等特色服务,形成多层次、多形式的家庭服务市场和经营机构。加快建设家庭服务业公益性信息服务平台。加强市场监管,规范家庭服务业市场秩序。

   从2007年开始,连续3个以社区服务为主题的五年规划,均以社区服务体系发展或建设为主题。2007年,国家发展改革委、民政部下发《"十一五"社区服务体系发展规划》,对什么是社区服务体系作了回答,规划指出:社区服务体系是指以各类社区服务设施为基础,以社区居民、驻区单位为服务对象,以满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求为主要内容,政府引导支持,多方共同参与的服务网络及运行机制。这个定义阐明了社区服务体系包含的内容,如硬件设施、服务对象、服务内容、运行机制等。2011年,国务院办公厅转发了《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》,再次对社区服务体系概念作了阐述:社区服务体系,是指以社区为基本单元,以各类社区服务设施为依托,以社区全体居民、驻社区单位为对象,以公共服务、志愿服务、便民利民服务为主要内容,以满足社区居民生活需求、提高社区居民生活质量为目标,党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制。2016年,民政部等十六个部委联合下发了《城乡社区服务体系建设规划(2016-2020年)》,这个规划强调了城乡统筹发展社区服务。

   综上可以看出,30年来社区服务的发展呈现出这样几个脉络:

   (一)从倡导和推动的主体看,开始只是一个部门(民政部门)的倡导和推动,然后发展为多部门协同,继而发展成为由政府发文,成为经济和社会建设的重要内容。

   (二)从社区服务的主体来看,开始只是关注社区成员的力量;后来发展为“动员社会各方面力量”,再后来发展为“多方共同参与”或“社会多元参与”。

   (三)从社区服务的对象来看,经历了由社区成员到居民特别是有困难的家庭和居民,再到对困难群体的福利性服务、对一般居民的便民利民服务、对城市职工和离退休人员的社会保险管理服务和面向单位的双向服务。

   (四)从社区服务的方式来看,开始倡导时只是互助性的,后来发展有政府的公共服务,志愿服务组织的志愿服务,社会组织提供的专业化服务和企业提供的市场化服务。

   (五)从社区服务的目的来看,开始时是为了就地解决本地区社会问题,然后是通过解决本地区社会问题调解人际关系,缓解社会矛盾,创造一个和谐、良好的社会环境。

   (六)从社区服务的格局来看,由单项和分散的服务开始向成体系的方向发展,由城市社区服务体系向城乡社区服务体系发展。

   (七)从发展阶段来看,大致以14年左右为一个周期,每14年左右发生一次较大的变化。当然,这还有待于用今后社区服务的发展事实来验证。

    30年来,社区服务的发展虽然历经曲折和坎坷,但社区服务工作者始终不渝地坚持服务民生的目标,不断开拓进取,可以说,社区服务发展30年,是社区服务工作者们上下求索砥砺奋进,不忘初心服务民生的30年。(作者:中社联社区工作委员会总干事王时浩)
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